陈凯师财政部金融司司长王毅：PPP下一步要坚持资本金管理，加大信息披露力度-知财晓税

陈凯师

2017年11月1日，财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅出席第三届中国PPP融资论坛并致辞
很高兴能出席第三届中国PPP论坛，感受PPP事业在中国的温度。
为什么中国要引入PPP，为什么PPP在中国能够发展壮大？是因为经过了近40年的改革开放，中国的社会财富也得到了极大的积累，是因为刚刚闭幕的十九大为我们描绘了一个“第二个百年奋斗”的目标和战略规划。实现这个战略规划，老百姓的收入和财富会得到更多更快更高的积累，实现这个规划也需要公共产品供给有更大的投入，在这样的背景下，既然有需求又有供给，社会资本就可以享受到也应该享受到未来中国增长的收益。
PPP是一个好的机制。就我们理解而言，要用好一个好的机制，首先作为政府方应该选择一个好的伙伴，让专业的人来干专业的事。第二个要点是政府和选择的合作伙伴一定要掏真金白银，拿自己的钱做资本金。第三个要点是资本金之外可以去做一些银行的融资，PPP的资金结构上还是要做一个合理的安排。有了钱以后，做PPP项目公司，我们不希望是一个纯粹的金融的SPV公司，而是一个实实在在能够运作的公司，这个公司长期的运作才能提供有效的公共产品的供给，这个公司提供的有效公共产品供给才能够得到收益，才能够有一定的收费来源。当然不足的时候，政府方可以给予一定的补贴性的支出来维持运作。但要记住的是，不希望政府方都做本金的兜底，都做本金的回购和未来收益的保障。
除了这些以外，我们觉得如果坚持这些PPP的要点，PPP就会有很好的规范。规范发展PPP能够完善国家的治理结构，改善公共服务的供给，特别是能给企业提供很好的发展空间。刚才史部长的演讲已经对PPP取得的成就做了很好的简要的概括。到目前为止，经过物有所值的评估，经过两个论证以后进入到财政部指导PPP项目库的已有超过10万亿的投资规模，项目投资规模7000个。去年中国GDP大约是74万亿，中国的固定资产投资大约是59万亿，按照目前的预测，今年中国的GDP要超过80万亿，中国固定资产投资要超过65万亿，这样来看我们的市场前景是广阔的。有一个广阔的市场，有一个好的机制，要把PPP用好关键在规范。
经过几年的发展，在看到成绩的同时，我们也清醒地看到在发展中也存在值得我们重视的一些不规范的现象。比如在地方政府方面，对PPP的项目过分地重视融资对增长的拉动，融资对项目的支持，而轻视长远机制的塑造；重视短期的投资效果，而轻视长期风险的防范。所以在有些地区出现了一哄而散、大干快上的苗头。比如在政府方面，我们操作经验和能力还有待提高，两个论证也没有扎扎实实地落地，项目仍然不够规范。比如在社会的资本方，更是注重短期的利益而轻视长期的建设和运营。对项目建好后就拿钱，项目落地就拿钱走人，通过项目建设的工程方虚高PPP价值，获得短期收益。在项目的社会资本参与方，另外一个值得我们重视的现象，就是不少社会资本自有资金实力不足，小马拉大车，钱都是借来的。这些如果出现情况，我们就很难说PPP的长远作用得到发挥，因为它不能长远分担你的风险。对于中介组织，我们能看到的是，PPP刚刚起步，中介组织的确经验不足，对制度对法律对税收各个方面还在熟悉的过程当中，当然边干边学也是我们成功发展的经验。从配套政策上来看，我们的立法还比较缺失，我们正在推进PPP条例的出台。由于立法的规范缺失，对PPP参与方的选择方式，参与方运营PPP的项目是做政府采购还是招投标采购，是否免于二次采购，免于二次采购的条件有不同的看法。在相应的税收上如何避免二次重复征税，在金融上如何避免明股实债。PPP价格设置上以及土地上，是招投标，招牌挂，还是做土地的划拨，这些问题都有待于在实践中进一步规范。还有一个在配套政策上，我们的支出责任检测体系仍然不够健全，10%红线运行约束也有待于强化。
下一步怎么办？刚才史部长演讲中已经提出一些要求，我们要回去好好的消化、理解，然后进行落实。大体上有这几个想法，总体来看，在中国PPP的热情当前比较高，参与方也比较多，不同的地方层级都有参与。在顶层的设计上，从财政部的角度出发我们干好自己的事情，要转变我们发展的一些方式和理念。我想有四个转变：第一个转变是要从单纯地关注项目落地多少，向专注规范转变；第二，要从过高的增量项目向存量项目转变；第三个是要从关注短期的效益向关注中长期效益转变；第四个是在力所能及的情况下要推动PPP的参与方走出去，支持国家“一带一路”的发展。
重点应该做好下面几个方面：除了顶层设计上抓紧推进PPP立法之外，要强化物有所值的原则，真正做到PPP项目支出责任的监测，强化财政承受能力，特别是一般公共性支出占10%红线的硬型约束；对财政整体承受能力，除中观或者宏观程度约束以外，对项目本身的评估也要予以强化。第二是对现有的项目我们准备做一些清理，对不具备条件，没有规范开展两个论证的项目；特别是那些不属于公共产品供给属性，自己的资本金不到位，资本金穿透以后都不是自有资金；未来的项目运行没有很好的绩效，过度地依赖政府付费的项目，我们要考虑把它剔除。当然在规范不好的项目的同时，我们也积极地鼓励好的项目，所以说要强化中央财政对PPP规范项目、示范项目的奖励、激励机制。大家都知道，我们现在对新增的项目有358的奖励机制，对存量的项目有2%的奖励机制。在走完内部程序以后，我们有可能提高奖补的强度，甚至现在也在结合精准脱贫（连片贫困区的脱贫），如果在连片贫困区基础设施的供给这些领域开展的PPP项目，可以考虑给予更多的倾斜。
落实这些理念有两个方面我觉得很值得一提：第一个是要坚持资本金的管理，任何投资项目、任何金融活动有一定自己的钱，用自己的钱做适度的融资干好事情，这应该有底线。所以我们坚持要做资本金的管理，强化资本金的管理，并且要求对资本金做真正的穿透，而不要让政府的所谓各种公共性的基金、投资性的基金首先小马拉大车，更不要让社会的资本参与方用借来的钱作为资本金，然后再用银行的钱做运营。另外一个方面，我们要做的是加大信息的披露力度，信息的透明是最好的规范。面对今天这么好的温度，这么好的PPP的热度，我们更愿意很清醒地、冷静地谈一谈规范的想法。我们宁愿把步子放慢一点，把质量提高一点，最终的目的只有一个，是希望PPP之树在中国能够常青，谢谢大家！